在发达国家中，日本常被认为是在外劳政策、移民政策上最保守的国家。长期以来，日本的就劳签证只发给有专业技能的外国人，单纯劳动力一直被排斥在外。尽管如此，日本实际上存在相当大规模的外国单纯劳工。这些活跃在日本各行各业的外国单纯劳工，大部分通过【技能实习制度】进入日本。

外国人技能实习制度始于1993年。当时日本已经开始出现劳动年龄人口减少趋势，特别是众多所谓3D（即“脏(Dirty)、累(Difficult)、险(Dangerous)”，日本称为3K）职种很难招收到国内年轻人，因此产业界迫切希望政府能够引进外国劳工。但是，这一需求引起日本保守势力的担忧。他们反对给教育水平较低的单纯外劳提供在日正式就劳资格，以避免其在日长期工作和居住、带来“社会摩擦”。作为一种折衷的政策，日本政府推出了外国人技能实习制度。名义上是为了培育人才、促进日本的国际贡献，实质上相当程度上是为了缓和国内劳工不足。

在外国人技能实习制度下，日本允许农林水产业、机械加工业、酒店服务业等领域的87个职种可以招收外国技能实习生，最长在留年限为5年。值得注意的是，虽然实习生从事着最艰苦的劳动，但是不属于正式劳工，因此其工资水准一般在正式员工的一半以下。据日本出入国在留管理厅统计，2022年6月，在日外国技能实习生数为32.8万人。

外国人技能实习制度设立之初，日本的平均工资水准不仅远高于亚洲各国，也高于美国等绝大多数发达国家，而且日本企业在经营、技术等方面被各国视为学习的榜样。因此，即使外国实习生的工资只有同龄日本劳工一半以下，每年仍会吸引大批亚洲年轻人前往日本。但是近年，技能实习制度中的问题日益显露。

首先，随着亚洲各国经济发展和收入水准上升，加上日本经济的低迷，技能实习生的工资待遇已经越来越没有吸引力。实习生的主要来源地从韩国、台湾、中国大陆、到现在的越南等东南亚各国，经历了多次转换。要建立稳定的实习生供给源变得非常不易。

其次，实习生不是正式劳工，难以得到劳动法保护。除了低薪（不受最低工资制度保护）、不能转职等不公平待遇，还时常遭遇不良雇主的工资拖欠、克扣。哪里有压迫，哪里就有反抗，实习生逃离雇佣单位、失踪乃至走上犯罪道路的事件每年成百上千、层出不穷。

此外，相当多雇主对实习生的个人活动（作息时间、外出行动、恋爱交友等）严格管制，如果发现女实习生怀孕，往往会遣送其回国。这些措施近年受到国际人权组织严厉批评。

还有常被忽视的一点是：长期以来，日本许多没有竞争力的中小企业依靠银行低息融资和低工资维持经营，而外国实习生的超低薪进一步温存了本该退出舞台的低水平企业。从长期看，这样的灰色劳动市场非常不利于日本调整产业结构、提高企业生产率。

鉴于以上问题的深刻化，日本政府已经着手调研如何改革这一制度。2023年4月10日，由劳资代表和地方政府领导等组成的外国人在日就劳制度专家委员会发布了中间报告，提出了废除现有技能实习制度的建议，引起国内外瞩目。

该中期报告还提出了引进单纯外劳新制度的基本构想，其要点如下：

制度目的：从现行的【培育人才、促进国际贡献】改为更诚实的【确保劳力、培育人才】。

日语能力：从现行的【没有要求】改为【将设置一定要求】。

转职可能性：从现行的【原则不可】改为【在一定限制条件下可以】。

可从事的职种：从现行的87个细分职种改为合并后的12种，与2019年新设的【特定技能】在留资格（面向介于专业技术人才和单纯劳动者之间的技能劳动者）一致。这样可有利于外劳在较广的职种范围中转职。

引进人数上限：从现行的【无】改为【与特定技能在留资格一起设置上限】。

从以上构想可以看出，新制度的目的更加实事求是，内容上将向2019年设立的【特定技能】制度靠拢。这意味着，今后进入日本的外国单纯劳动者都将被视为正式劳工，其薪资待遇等正当权益会受到更好保护。

上述构想将在今年秋季发布的最终报告中充实完善。如能得到各界认可，2024年4月以后，日本将推出全新的单纯外劳引进制度。该制度对亚洲相关各国有何影响？是否有利于日本产业发展？非常值得关注。
作者：戴二彪 系日本 亚洲成长研究所所长、教授