中天新闻台向“国家通讯传播委员会”（以下简称“NCC”）提出换照申请，于2020年11月18日遭“NCC”七位委员一致驳回，中天新闻台于12月11日从台湾的电视台消失。这个事件在台湾引起持续的抗争，反对者认为，这样的作为是侵犯新闻自由、开民主的倒车。虽然中天新闻台在政治论述上立场偏蓝，甚至被认为“亲中”，而我自己一直是忠贞的国民党员，在历次重大选举中都是协助国民党的候选人，但是在这个事件上，我和许多蓝营的支持者持不同的看法。

我的基本观点是：中天新闻台被关，并不等于侵犯新闻自由。我长年研究美国当代最重要的自由主义思想家罗尔斯(John Rawls, 1921—2002)的理论，他在其经典名著《正义论》(A Theory of Justice)一书中提到：“自由和宪法及法律的限制相关，是制度的一种结构，是定义权利和责任的一个公共规则体系。”也就是说，什么是“自由”？“自由”并不是“只要我喜欢，有什么不可以”，它是由法律加以定义的，所以法律或法规条文，决定了个人自由的内容和范围，所以开车的人没有闯红灯的自由、我们在半夜没有大声喧閙的自由、在电影院没有大叫“失火了”的自由；换句话说，没有人具有违法的自由，只有法律许可或不禁止的行为，才是我们的自由。所以“NCC”委员不同意中天新闻台换照，如果是根据法律的规定，反而是保障新闻自由，而不是侵犯新闻自由。

罗尔斯在讨论基本自由时，特别区分规定(regulation)和限制(restriction)。譬如为了使辩论活动能顺利进行，必须制订一些规则，规定辩论双方发言的秩序，这是有效执行言论自由的必要规定，而不是限制我们的言论自由。可以想象的是，如果没有这些维持辩论秩序的规则，各方随时可以发言，最后一定变成各说各话，无法有效达成言论自由的目的。同样的，交通规则是对道路使用者行为的一些规定，而不是对行动自由的限制，如果没有合理的交通规则，我们的行动自由反而失去价值；想象一下，如果一个车辆众多的大都会把路口的红绿灯全部去除，每一个开车者可以爱怎么开就怎么开，最后一定变成大家都开不动。因此，为了使各种自由能有效运作，必须对使用者有所规定，但这不等于限制自由。

从规定和限制的区分，我们可以深入探讨“中天新闻台关台事件”。如果“NCC”委员是因为中天新闻台的政治言论偏蓝，而决定不予换照，这明显是对新闻自由的一种侵害，也就是限制了新闻台的言论自由；但是如果“NCC”委员是因为中天新闻台违反法令规定，而不同意换照，这就不是侵犯新闻自由。“NCC”委员会主委对外说明他们的决定时，正是指出中天新闻台多次严重违规、内控及自律机制失灵、以及损害公共利益，作为他们驳回换照申请的理由。

根据“NCC”委员会的统计，中天新闻台在执照效期内，共计违规25次，受罚锾处分23件，罚款金额共计1153万元台币。受核处事由包含：违反事实查证12件、妨害公序良俗5件、妨害儿少身心健康4件、节目广告不分2件、违反儿少法1件、营运不当1件。令人疑惑的是，所谓言论自由，就是不应该干涉或限制言论的内容，然而从这些违规事件中，有些显然涉及播出“内容”的规定，这和使言论自由有效运作的秩序规则（形式的规定）不同，因此“NCC”根据这些理由而不予续照，难道没有违反新闻自由吗？

如果根据罗尔斯的理论，答案是否定的。罗尔斯指出，任何一种基本自由都有所谓“核心应用范围”，只有侵犯到这个核心范围，才是侵犯该自由；而核心范围的界线是根据这样的目标：是否对培养公民公平合作的能力、以及追求合理利益的能力所必须的。这样说有点抽象，举例说明，我们没有讲脏话、羞辱别人、不当破坏他人名誉的自由，因为上述的自由，和培养公民合作能力及追求合理利益的能力无关，所以它们不属于言论自由的核心应用范围，禁止它们并没有侵犯言论自由。同理可知，禁止电视台播放过度暴力血腥、色情、或身体全裸的画面，当然也不是对新闻自由的不当限制，因为禁止这些画面，不会损及公民上述能力的培养。

事实上台湾曾经发生过知名艺人的自杀事件，由于大众媒体巨细弥遗的报导，造成社会模仿效应，一时间社会自杀案例明显增加，所以学者呼吁，必须对于电视台报道自杀案件有所规范，社会上并没有人认为这是对新闻自由的限缩，反而认为是维护公共利益的必要手段。至于言论内容涉及政治主张，就是属于应该受到保障的范围，因为一个人的政治主张和他培养合作能力、以及追求合理利益的能力相关，所以是属于言论自由的核心应用范围，禁止或阻碍不同政治言论的表达，确实是侵犯言论自由。

总之，自由不是要做什么就做什么，必须以法律为依据，这就是“法律之内才有自由”的道理。因此在中天事件中惟一值得争论的是，管理中天新闻台的《卫星广播电视法》是否合理。根据该法第18条的规定，电视台在申请换照时，必须提出申请书及换照之营运计划，并应审查下列事项：营运执行报告、评鉴结果及评鉴之改正情形；违反本法之纪录；播送之节目及广告侵害他人权利之纪录等。但是即使中天新闻台多次违反这些规定，条文中并没有规定违反多少次应做何种处分。基于这个理由，有些人认为，中天新闻台“罪不及关台”。

由于法规上没有明确规定，所以中天违规情形是否达到“不予换照”的处分，这点疑义确实值得讨论。由于“NCC”委员是政治任命，以目前民进党在“立法院”绝对多数的情况下，似乎可以合理怀疑被提名的委员政治立场偏绿，才可能通过“立法院”的同意，所以这次事件的结果难免令人有“政治审判”之嫌。我不愿猜想“NCC”委员是否全部都把民进党的利益置于公共利益之上，然而一个成熟进步的民主社会，一切都是依法行政，为了避免违规的惩处因人而异，造成社会对法律失去信心，朝野政党当务之急是重新修订《卫星广播电视法》，使法律的规范更为明确，使接受它管理的人有所适从。

只要审照制度是合理的，管理机关一定可以有“准”“驳”两种选择，所以那些认为拒绝中天换照申请就是“新闻自由已死”的人，等于要求主管机关只能“准”，不能“驳”，如果这样，审照制度徒具形式，完全可以撤销。事实上任何一种自由都不可能是无限，必须有适当的法律加以规范，人民才能享有合理的自由；法律的存在不是为一个人或一个党，而是为了社会的长治久安，因此面对中天新闻台事件，理性的态度应该是：督促政治人物重新思考《卫星广播电视法》的合理性及适用性。

作者：林火旺 系台湾大学哲学系兼任教授