黄河迎来新合唱,中国推第五大战略

2019-11-25 13:57评论关闭Views: 1

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9月18日上午,习近平在郑州主持召开黄河流域生态保护和高品质发展座谈会。他在讲话中指出:“黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带,是打赢脱贫攻坚战的重要区域,在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。黄河流域生态保护和高品质发展,同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样,是重大国家战略。”

建国70年来,防洪抗洪与水电开发,是黄河的两大主题词。而其在国家经济发展和改革开发中的地位,则明显不足。如今在国庆70周年前夕,升格黄河的战略地位,具有历史节点意义。

这次座谈会将黄河保护发展上升到国家战略层面,并明确了生态、经济、扶贫三大重点目标,部署了生态保护、长治久安、水资源集约利用、经济高品质发展、传承发扬黄河文化等五大重点任务。
区域经济成支撑

“在宏观经济处于新常态、产业经济缺乏新支柱的形势下,区域经济高品质发展已经成为我国经济发展的亮点。”国务院发展研究中心区域经济研究部研究员刘勇指出,跨省区综合经济区及其空间市场一体化已经成为焦点,黄河经济带建设契合这种思路,正当其时。

十九大以来,习近平先后主持召开了七场跨省座谈会,除了两场扶贫主题外,其余五场全部与区域经济有关。例如,2018年4月在武汉举行的长江经济带发展座谈会,2018年9月在沈阳举行的东北振兴座谈会,2019年1月在北京举行的京津冀协同发展座谈会,2019年5月在南昌举行的中部地区崛起座谈会,以及9月的黄河流域座谈会。

在黄河流域座谈会之前,8月26日,中央财经委员会举行第五次会议,主题就是研究推动形成优势互补、高品质发展的区域经济布局,提升产业基础能力和产业链水准问题。

会议指出,中国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。新形势下促进区域协调发展,要调整完善区域政策体系,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚,加快构建高品质发展的动力系统,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

但需要注意的是,东北振兴、中部崛起等区域经济战略,虽然已经实施了十几年,而且高层也多次实地调研,但并未上升到国家级战略。而黄河流域,在过去几十年间的经济版图变迁中,存在感并不高,今次经由座谈会陡然提升为第五代战略,直观凸显了黄河在全域发展中的高站位。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员金凤君指出,国家区域协调发展战略及其政策的区域指向和精准化越来越明确、全面,正在推动形成区域发展新格局。黄河生态经济带建设,统筹谋划流域内生态环境保护与经济社会发展,促进开发布局与生态安全格局、发展规模与资源环境承载协调发展,对生态文明建设,缩小南北经济差距,具有重要意义。

根据座谈会部署,中央层面将成立由政治局常委领衔的“推动黄河流域生态保护和高品质发展领导小组”,统筹指导、协调推进相关重点工作。成员包括国家发改委、生态环境部、自然资源部、水利部、农业部、财政部、交通运输部、商务部、工业和信息化部、中国人民银行等核心财经部委,以及黄河流域各省区负责人。国家发改委将牵头组织编制规划纲要。
升格国家重大战略

黄河保护发展上升为国家级战略,为中国北方地区向内陆纵深发展拓展出一条新地带。五大战略并列,共同构成区域经济协调发展的新格局。

黄河是中国仅次于长江的第二大河,流经9个省区,全长5464公里,沿黄省份2018年总人口4.2亿,占全国30.3%;GDP为23.9万亿元,占全国经济总量的26.5%。上游、中游、下游三大区域,自然环境、资源禀赋、发展条件差异极大。

就生态而言,黄河流域是重要的生态屏障,也是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道。上游青海、甘肃,拥有三江源、祁连山等多个国家公园和重点生态功能区。但地广人稀、生态脆弱,经济发展和城镇化水准较低。

就经济而言,黄河流域是重要的粮食、能源基地。流域内黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区是农产品主产区,粮食和肉类产量占全国三分之一。河南、山东、内蒙古是全国粮食生产核心区,有53个县列入全国产粮大县。国家规划建设的五大重点能源基地中,有3个位于黄河流域。煤炭、石油、天然气和有色金属资源丰富,煤炭储量占全国一半以上。中游的宁夏、内蒙古、山西、陕西2017年原煤产量24.25亿吨、发电量10454.85亿千瓦时,分别占全国的69%和16%。

黄河下游地区的山东、河南两省,均是经济、人口大省,GDP分别位居全国第三、第五,人口排名全国第二、第三。但总体发展大而不强,过度依赖重工业,产业结构亟待升级。

就脱贫任务而言,由于历史、自然条件等原因,黄河流域经济社会发展相对滞后,特别是上中游地区和下游滩区,是贫困人口集中区。在2018年31个省、自治区、直辖市GDP排名中,甘肃、青海、宁夏均在倒数五名行列,是深度贫困带。内蒙古、山西、陕西扶贫任务同样繁重。

因此,在五大国家战略中,黄河保护发展,堪称是难度最大的。

近年来,提升黄河流域战略地位呼声渐高。成立多年的“黄河经济协作区”于2017年9月共同确定了建设生态黄河、加快基础设施互联互通、推动产业转型升级、推进文化旅游一体发展、扩大对内对外开放、推进联席会议机制创新六大合作领域。

2019年3月全国“两会”召开期间,河南、青海、四川、甘肃、宁夏等九省区政协主席联名向全国政协提交提案,建议将黄河生态经济带建设列入国家战略规划。

2019年8月下旬,习近平考察甘肃时曾透露,党中央将就黄河流域保护和高品质发展进行专题研究。这为黄河提升战略层次埋下伏笔。

此次黄河流域座谈会指出,沿黄河各地区要从实际出发,积极探索富有地域特色的高品质发展新路子。三江源、祁连山等生态功能重要的地区,不宜发展产业经济,主要是保护生态,涵养水源,创造更多生态产品。河套灌区、汾渭平原等粮食主产区要发展现代农业,保障国家粮食安全。区域中心城市等经济发展条件好的地区要集约发展,提高经济和人口承载能力。要积极参与共建“一带一路”,提高对外开放水准,以开放促改革、促发展。

中国区域经济学会副会长肖金成认为,长江经济带是“十三五”时期的国家重大发展战略,黄河生态经济带应成为“十四五”时期的国家重大战略。构建东中西部、上中下游协同保护发展的黄河生态经济带,符合流域协同保护发展的战略导向。

中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员段学军指出,长江经济带的快速发展,有其区位、交通、航运、资源、城市、产业等方面的优势基础,有些条件是黄河流域不具备的,比如通江达海的航运条件、门户城市上海的龙头作用等。黄河流域总体生态系统脆弱,水资源极为紧缺,区域发展的生态环境约束巨大。因此,黄河建设不能完全照搬长江经济带的发展路子,应把修复生态环境放在首位。

譬如,加强流域生态修复和环境治理,建设黄河绿色生态廊道;以水资源区域统筹为核心,实现流域资源环境管理的一体化;加强交通大通道建设,建设贯穿流域上中下游的铁路和高等级公路;加强节点城市和门户城市建设,提升城市的辐射带动能力;扩大对外开放,促进与“一带一路”有机对接等。
环保风暴

在此次中央高层正式拍板“黄河流域生态保护和高品质发展”战略之前,许多官方机构及学界使用的最多的提法是“黄河生态经济带”。虽然表述略有差异,但无一例外都聚焦生态、经济两大主题词,且将生态置于先行位置。

国务院发展研究中心研究员刘勇指出,黄河经济带与长江经济带一样,地跨我国东、中、西三大地带,不仅具有“稳增长”的作用,还能促进区域经济均衡协调发展。黄河经济带最大的特点是各类能源资源高度集中,且呈全流域分布。因此,黄河是一条名副其实的“能源之河”;同时,由于黄河流域生态环境比较脆弱,在能源和经济开发中还要突出地抓好生态环境保护工作。

工业、城镇生活和农业面源三方面污染,加之尾矿库污染,使得2018年黄河137个水质断面中,劣V类水占比达12.4%,明显高于全国6.7%的平均水准。水资源保障形势严峻。黄河水资源总量不到长江的7%,人均占有量仅为全国平均水准的27%。水资源开发利用率高达80%,远超一般流域40%生态警戒线。

因此,中央高层并未像“长江经济带”那样,提出“黄河经济带”概念,而是突出了“生态保护”和“高品质发展”两大任务,首要着眼于生态。

2019年8月20日,正在甘肃考察的习近平实地听取祁连山生态环境修复和保护情况汇报,并指出,“这些年来祁连山生态保护由乱到治,大见成效。”

这番表态,有着深刻的背景。祁连山是西部的重要生态安全屏障。连续多年违法违规开发矿产资源,水电设施违法建设违规运行,旅游过度无序开发,企业偷排偷放屡禁不止,让脆弱敏感的生态系统负重超载,造成山体破坏、植被剥离、水土流失、地表塌陷,河道水环境污染。

而且甘肃当地监管部门人为“放水”。比如在立法层面,国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动,而《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动,历经三次修正,依旧故意留有空间。

2017年2月12日至3月3日,中央派出督查组就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏开展专项督查。中央政治局常委会召开会议听取督查情况汇报,对有关责任人作出严肃处理。

2017年7月落马的原甘肃省委书记王三运,违纪问题之一就是“对党中央重大决策部署消极应付、严重失职失责”。甘肃省副省长杨子兴,受到党内严重警告处分。甘肃省委常委、兰州市委书记李荣灿,甘肃省人大党组书记罗笑虎,由中纪委进行约谈批评,作出深刻检查。甘肃省林业厅原厅长石卫东、祁连山国家级自然保护区管理局局长李进军、国土资源厅厅长蒲志强、党组书记郭玉虎被撤职。

时隔一年,2018年7月,秦岭违建别墅成为另一场环保风暴的漩涡。中央指派中纪委副书记、国家监委副主任徐令义担任专项整治工作组组长。从2014年至2018年,习近平对秦岭生态保护和秦岭违建问题先后六次作出批示。

2018年7月31日起,中央、省、市三级打响秦岭保卫战,专项整治行动在秦岭北麓西安境内展开。清查出1194栋违建别墅;其中依法拆除1185栋、依法没收9栋。

陕西官场迎来比甘肃更大的地震。原陕西省委书记赵正永、陕西省委常委兼秘书长钱引安、西安市市长上官吉庆等一批省部级高官被查处、降职。曾任省委秘书长、西安市委书记的魏民洲早前落马,亦被追究对秦岭问题的责任。

重拳之下,黄河流域生态整治掀起前所未有的大力度。宁夏将“生态立区战略”作为三大战略之,提出全力打造“生态优先、绿色发展、产城融合、人水和谐的沿黄生态经济带”,打响“贺兰山生态保卫战”,彻底关停保护区内所有煤矿、非煤矿山、洗煤储煤厂等。陕西秦岭保护区里的小水电站也在逐步退出。河南省提出了沿黄生态经济走廊建设的规划。兰州市政府则提出,兰州作为黄河唯一穿城而过的省会城市,要在保持黄河水体健康方面先发力、带好头。

除了对违法违规问题的打击,还有提早建设、主动预防。

2015年12月,中央全面深化改革领导小组审议通过了《三江源国家公园体制试点方案》,成为中国第一个国家公园试点,并成立了国家公园示范省建设工作领导小组,由青海省省长刘宁、国家林业和草原局局长张建龙共同担任领导小组组长,旨在保护好被誉为“中华水塔”的三江源,这是长江、黄河上游生态保护的关键棋局。刘宁此前担任水利部副部长,调他担任青海省省长,正是出于加强水源保护和有序利用的考虑。

目前,青海正在开展三江源生态保护和建设三期工程规划集中调研,将尽快出台相关规划,与国家生态保护顶层设计衔接。祁连山生态工程建设规划也在进一步完善中。

甘肃祁连山生态破坏事件与陕西秦岭违建事件,无论是涉案人员之多、层级之高、波及范围之广,都堪称是十八大之后,中央在环保领域出过的两记最重磅的重拳。如今看来,两起事件都与保护黄河领域生态有关。因此,下一步的黄河发展,首要是更加收紧生态红线。这对于重化工业、房地产开发等许多行业,都有不可忽视的影响。
夯实欧亚大陆桥

黄河流域对外开放程度低,9省区货物进出口总额仅占全国的12.3%。在黄河纳入国家战略后,东西向的经济布局面临新调整。而且在京津冀和长江之间,有广袤的经济低洼地带,在国家层面构建与长江经济带并行、能够支撑黄河流域东中西互动和高品质发展的一体化发展轴带,对整体的区域经济布局,影响深远。

黄河领域与陆上丝绸之路尤其是欧亚大陆桥的走向高度重叠。连贯黄河流域通达中亚、欧洲,是“一带一路”的重要商路之一。黄河不具备长江、珠江那样的通航功能,沿黄各省的经济联系远不如长江各省那样紧密。但区域内干线运输网络是全国铁路、高等级公路、航空、管道运输网的重要板块,为打造现代化交通物流网络对“一带一路”特别是欧亚大陆桥产生重要助推作用。

中国国际经济交流中心经济研究部副部长刘向东指出,沿黄河向西开放大通道已初步形成,以中欧班列为主的陆路通道和以国际航线为主的空中通道,能有效推进黄河流域参与共建“一带一路”,提升对外开放水准,让黄河中上游内陆地区成为向西开放的前沿地带。

山东是黄河流域唯一沿海省份,青岛是沿黄九省的超级大港。2019年上半年,青岛多式联运海关监管中心共到发欧亚班列161列、1.5万标箱,与去年同比分别增值长78.9%和88.7%。越来越多日韩过境货物,通过这条通道到达中亚或欧洲,比单纯的海运最多可节省30天。

青岛多式联运海关监管中心是全国第一家沿海多式联运海关监管中心。今年7月24日,中央全面深化改革委员会审议通过了《中国—上海合作组织地方经贸合作示范区建设总体方案》,在青岛建设上合经贸示范区进入了全新阶段。中欧、中亚、中蒙班列业务增长迅猛。青岛将继续加强与西安、郑州、乌鲁木齐等“丝绸之路经济带”区域海关合作,带动港口、铁路、物流、船务联动,提升整个通道全链条物流便利化水准和综合竞争力。

商务部发言人高峰10月17日指出,示范区将以共建“一带一路”为引领,发挥青岛的海港物流优势和产业优势,加强与上合组织有关国家的海陆联运合作,带动双向贸易投资,并与各国的产业园区对接互动,打造“一带一路”国际合作新平台。

郑州、西安是黄河流域内陆枢纽城市。由郑州经新疆通达欧洲的“郑新欧”班列,是经阿拉山口口岸开行量最大的班列,物流服务趋向精细化,保温箱、冷藏箱、恒温箱及各种特色的拼箱服务越来越常见。

西安国际港务区是中国最大的内陆港,骨干线由西安出发,抵达荷兰鹿特丹,全长9850公里,是丝绸之路经济带上的一条“黄金通道”。西安正在加速建设“一带一路”综合改革开放试验区和国家级物流枢纽城市,巩固内陆国际中转的枢纽地位。

商务部研究院区域经济合作研究中心主任张建平强调,在基础设施领域,要在黄河流域建成一些大通道,尤其要注重运用航空运输网络体系,把沿黄河的相关省份和城市有机衔接,加快相关核心城市的建设,实现资源要素的优势互补和协同发展。
中心城市洗牌?

西安、郑州、青岛等城市,既有合作的巨大需求,也有竞争与角力。

在五大国家级战略中,其他四大区域,都有一线或强二线城市为龙头,如京津冀地区的北京、天津,长江经济带的上海、重庆,大湾区的广州、深圳和香港、澳门。相比之下,沿黄省份的西安、郑州、济南等城市,缺乏足够的凝聚力。

“国家中心城市”,在中国城镇化体系中位于顶端。住建部在2010年正式提出了建设国家中心城市的规划,并同时宣布建设北京、天津、上海、广州、重庆五个国家中心城市。国家中心城市的使命是增强对周边区域的辐射带动,加强区域的中心集散功能,进而引领区域内的经济发展。

此后,国家又分别于2016年先后批准成都、武汉建设国家中心城市,2017年1月批准郑州建设国家中心城市,2018年2月批准西安建设国家中心城市。截至目前,全国共批准建设9个国家中心城市

从总体上看,北京、天津、上海、广州分别引领环渤海、长三角和珠三角区域发展。重庆、成都是西部大开发的重要平台,武汉辐射带动中部和长江中游地区,与下游的上海,串联起长江经济带的城市群。郑州引领中原发展,与武汉形成中部南北两大支点。西安主要是带动西北地方发展。

在黄河保护发展上升到国家级战略之后,郑州、西安将共同形成黄河流域的支撑节点。8月26日,中央财经委员会举行会议强调,“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”。此次黄河座谈会又明确提出,区域中心城市要集约发展,提高经济和人口承载能力。这释放了中央加强统筹协调和政策扶持的信号。

郑州已经提出,打造国际交通枢纽门户,着力强硬件,加快建设国际航空运输网、米字形高铁网和轨道交通网,推进“中转型”枢纽向“门户型”枢纽转变。打造全球网购集散分拨中心,深化“一带一路”沿线城市的经贸合作。

西安、郑州之所以被定为国家中心城市,相当程度上得益于交通枢纽的区位优势。而从经济总量、人口规模、沿海开放等方面拥有绝对优势的山东,作为黄河流域的绝对龙头,自然不甘心当配角。

黄河上中下游经济发展态势区别明显。下游的山东、河南2018年GDP分别达到7.6万亿、4.8万亿,位居全国第三和第五;陕西、内蒙古、山西分别为2.4万亿、1.7万亿、1.68万亿,甘肃、宁夏、青海分别为8246亿、3705亿元、2865亿元。

山东人口规模仅次于广东,是全国仅有的两个1亿人口的大省之一。其GDP仅次于广东、江苏,比河南省高出2.8万亿,差距非常明显,超过黄河流域山西、陕西、宁夏、甘肃、内蒙古、青海六省区的总和。

按城市排名,沿黄省份2018年GDP超过5000亿的城市有7个,依次是青岛12001.6亿、郑州10143.3亿、西安8349.8亿元、济南7856.6亿、烟台7832.6亿、潍坊6156.8亿、淄博5068.4亿。山东独占5席。山东半岛城市群的集群优势,远远超过流域内其他城市群。

去年,济南吞并莱芜,提升了经济集中度,全力争取建设国家中心城市。济南市委书记王忠林表示,济南是沿黄省区唯一沿海省份省会,建设国家中心城市,将填补京津冀与长三角之间尚无国家中心城市的战略空白,构筑形成新的战略支点,打造黄河经济带,与京津冀经济圈、长江经济带南北呼应,构建起中国最为活跃的经济走廊。

目前,济南正沿黄河两岸,打造1030平方公里的新旧动能转换先行区,作为以产城融合为主打的现代化新城。并设立了2500亿元的新旧动能转换基金,发展新一代信息技术、高端装备、医疗康养、生物制药、量子科技等十大千亿级产业。

而青岛作为黄河流域9省区经济体量最大的城市、第一大港,又被确立为中国与上合组织国家合作示范区,在推进黄河流域协调发展方面具有特殊优势,亦对国家中心城市地位虎视眈眈。

山东省委党校经济学部教授徐加明认为,从全国经济南北区位看,黄河生态经济带正处于我国中间地带。建设黄河生态经济带,有利于经济南北梯度推移发展,发挥珠三角、长三角的梯级辐射积聚效应,与京津冀协同发展、东北老工业基地振兴协同起来。
整合次区域

近些年来,国家先后批复了“中原经济区”“晋陕豫黄河金三角示范区”“宁夏沿黄经济带”“兰州-西宁经济区”“关中—天水经济区”等区域发展规划。但协同发展还处于较低的水准,缺乏整体规划和推进。黄河流域生态保护和高品质发展升格到国家战略之后,将对一系列次区域形成顶层统筹和引领作用。

沿黄省份有一个自发组织的黄河经济协作区,成立于1988年,最初由青海、甘肃、宁夏、陕西、山西、河南、山东等7省区组成,称为“沿黄经济协作带”,后来内蒙古、水利部黄河水利委员会、新疆自治区、新疆生产建设兵团等陆续加入,成员扩大到9省区11方,并更名为“黄河经济协作区”。但从今次黄河座谈会来看,新疆并未纳入区域范围,而四川则跻身黄河9省区行列。

而且,与省际之间平起平坐的“黄河经济协作区”不同,未来的黄河区域发展,则是中央统筹、各省参与的格局,其权威性和力度都不可同日而语。

水利部黄河水利委员会副主任牛玉国认为,构建黄河生态经济带战略,有利于加快统一构建以流域为单元的生态环境建设空间布局体系,有利于各省区之间优势互补、增强合作,缩小发展差距,打破行政分割和市场壁垒,推动经济要素有序自由流动、资源高效配置、市场统一融合。

牛玉国建议,要制定《黄河生态经济带发展指导意见》和《黄河生态经济带发展规划纲要》,对流域生态经济带发展进行顶层设计和规划布局,指导流域(区域)各省区统一编制生态经济发展规划,并统筹协调原已批复的环渤海经济区、中原经济区、西安—天水经济区等区域性发展战略。

在黄河座谈会之后,各部委及相关各省均迅速展开了落实部署。10月18日,国家发展改革委地区司组织召开推动黄河流域生态保护和高品质发展座谈会,为出台“顶层设计”展开预热调研。同一天,北京林业大学“黄河流域生态保护和高品质发展研究院”揭牌成立,这是全国第一个以新战略命名的专业研究机构。中国农业发展银行召开黄河流域生态保护信贷工作座谈会,听取黄河流域9家分行情况汇报,将支持黄河流域列为重点工作。

山东省委常委会提出,保护好黄河三角洲,促进河流生态系统健康,探索沿黄地区高品质发展新路,着力打造黄河安澜示范带、沿黄绿色发展先行区、沿黄乡村振兴齐鲁样板、沿黄对外开放新高地、沿黄高品质发展增长极和世界文明交流互鉴高地。

中科院地理科学与资源研究所研究员金凤君指出,黄河建设面临突出的短板和挑战。目前看,经济带主要面临缺乏引领性的龙头区域、国内外的产业竞争和自然条件约束等。与其他区域不同,黄河流域还面临非常突出的生态环境脆弱和贫困区域集中等问题,可能长期制约区域的发展。

徐加明指出,黄河中下游省区几乎都面临着工业结构偏重、环境承载力有限等问题,产业结构转型是需要共同面对的课题。山东经济总量远超其他省区,但工业结构偏重、服务业不强、企业创新活力不足。河南近几年经济保持较高增速,但粗放型发展方式没有根本扭转,科技创新能力弱、高新技术产业规模小。山西、内蒙古则严重依赖资源尤其是煤炭资源。宁夏、甘肃、青海等省区也同样面临着环境承载力有限、工业产业结构单一、传统产业产能过剩等诸多问题。

黄河流域生态保护和高品质发展,注定是一场任重道远的持久战。
【本刊特约撰稿人马浩亮】

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