从特朗普总统执政以来，美国政府一直对外推动“美国优先”政策，并退出多项国际条约，扬言要改变国际社会对美国不利之规则。但事实上，在预算紧缩财政压力下，美国政府对外政策的整个施展空间却是相对缩减，更加显现出外强中干之无奈现实。

从2017年4月开始就传出为减轻政府财政负担，美国国务院要大砍预算高达四分之一，并且将其所属7万5千名总雇员名额，裁减3%约达2300名的专任外交官编制。当时国务卿蒂勒森希望在5年内透过裁员，为联邦政府节省100亿美元经费。

依据当时构想，不仅是要向专业外交官员开刀，甚至若干需透过政务任命的高阶职缺，诸如国务次卿、助卿与特使级别政务官员，都将加以整编与裁撤。虽然国务院由于经常设置特使因应紧急国际事务需求，早就受到多方诟病，但国务院内主管经常性业务的政务官员职位亦遭波及，却让各方大感意外。

其实当初刻意设置特使专注处理特定议题，便于其能够绕过国务院官僚体系，直接上达天听并且推动跨部会与机构协同作业，基本上算是白宫对外所展现之政治姿态。只要回顾这些特使职衔，包括气候变化、朝鲜六方会谈、伊朗核谈判、关闭关塔纳摩监狱，以及入侵伊拉克与阿富汗后派驻当地负责战后重建，就可理解特使都有其阶段性功能与地位。

但过去数年，国务院预算裁减计划在美国国会却受到强大阻力，根本就无法推动。尽管国务院首长人事更迭，但特朗普政府裁减国务院与国际开发总署援外预算的决心丝毫未曾动摇。今年年初政府向国会提出的2020年预算案，仍然是大幅裁减24%，国会两院对此极不赞同，反对声浪极度强烈。

在美国预算架构中，国务院与国际开发总署都被归类在相同范畴，而事实上国际开发总署主管对外援助，确实是美国外交上极具影响力之政策工具。国际开发总署所主管之人道救援、难民济助与全球健康计划，不但有利于外交，甚至在美军所涉战区内，都具有重要军事战略意涵。

但在2020年预算案中，人道救援经费将从超过90亿美元，被大砍三分之一，仅剩60亿；全球健康计划更是从87亿减列到63亿，裁减幅度高达28%；国务院内负责难民安置与移民主管单位的业务预算，亦从33亿直接大砍到只剩3亿余元，尽管国务院官员声称国际开发总署会拨款支持相关作业，但在国际开发总署预算自身难保状况下，国会更是直斥其为卸责托辞。

尽管美国在援外作业上确实是全球最大金主，但过去数年行政部门积极裁减援外预算（虽年年被国会挡下），此举对国际社会所送政治讯息，确实让美国全球形象大伤。国务院官员亦指出，过去数年美国驻外使馆数次遭到攻击，因此大量预算必须调整以加强驻外单位安全防护作业，由此亦排挤到真正能够用来办理外交之费用。

预算结构变化所产生的财政压力，加之年年国务院编列预算时都要大砍，尽管到后来未见得真正裁减，但巧妇难为无米之炊，却使得驻外官员不敢轻易承诺与盟友间开展长期合作计划，更让其全球外交受挫。其实现在美国海外驻军，每每与驻在国斤斤计较分摊经费，更可看出美国对外已有捉襟见肘之窘境。
作者：张竞