本月，财政部部长肖捷在《党的十九大报告辅导读本》中谈及房地产税时表示，国家将按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税。由此引发了人们的广泛关注。至此，“征不征税”这支靴子已经落地，但“何时开征”“如何开征”则仍不明朗。在此我们从可操性角度来做一点前瞻分析与判断。

2020年开征房地产税？

先来分析一下开征时间。按照现行官方标准的文件用语，“立法先行、充分授权、分步推进”，可以推断，房地产税法草案应该已经起草完毕。另一方面，到2018年初届满的本届人大五年立法规划中已包含有房地产税法，而官方也明确到2020年，我国要完全实现税收法定这一依法治国目标。这样来看，房地产税法出台最晚不会超过2020年。又考虑到2016年不动产在我国家庭金融资产配置中的比例高达68.8%这一现实情况，预计房地产税法草案出台后还会由人大法工委向社会广泛征集修改意见和建议。如果今年年底前不发布草案，明年两会期间提交人大审议的可能性就很小。综合判断，房地产税法在2019年由人大审议通过，2020年开始实施的可能性最大。考虑到各地情况差异，税法出台后，具体开征时间应该会由各省市自行决定并出台具体实施细则。按照以房地产税建立房地产市场健康发展长效机制的定位，目前限购限售最严的城市可能会在保留现行双限政策基础上率先征税，施行并给市场一段时间消化后，再取消现行双限政策，而改由房地产税来实现市场调节。

征税对象指向商品房？

至于如何开征，人们首先关心的自然是征税对象。财政部部长提到要对工商业房地产和个人住房征收房地产税，但仍未明确征税对象是对所有工商业房地产和个人住房还是只针对商品房。从技术层面讲，在解决了全国房地产信息联网和农村宅基地确权后，要对所有房产征税在技术上也不存在问题，无非是要针对不同类型房产适用不同税率而已。但从操作层面看，征税既要实现税收要达成的公共财政目标，又要考虑税负的公平合理，还需权衡征税自身的成本和收益。因此，税制能就简就不能就繁，可征可不征的就不能征。目前，我国的房产类型五花八门，有商品房、经济适用房、房改房、小产权房、自建房、央产房、集资房、军产房等。具体到征税，这么多种类型的房产可不是简单一句工商业房地产和个人住房就可以概括得了的，从而必须从法律上找到一个可征税与否或区分税率的明确边界，这一边界还必须与房产评估可行性相衔接。依目前的实践，预计以土地性质为依据来进行划分的可操作性最强。由此，可以将全国所有各类房产划分为两类：一类是获得了国有土地使用权的房产，暂且统称为商品房；另一类是未获得国有土地使用权的房产，包括国有划拨土地上的房产和集体性质用地上的房产，暂且统称为非商品房。目前，这两类房产的交易属性完全不同，前者有市场出清价格而后者没有，估值基础完全不可比。从征税目标、房产评估可行性、税负合理性以及征税成本收益对比等角度综合考量，对两者同时征税既不合理，也很难操作。因此，房产税的征税对象预计指向的是我们这里所说的商品房，而非商品房应该不会纳入其中，至少在征税初期会如此。

如何界定起征点？

与征税对象有关的另一个问题是起征点，也就是是否设定免税面积或免税套数，是按人均还是按家庭来设定。鉴于目前我国住房自有率高达85%，人均住房面积达到40.8平方米，家庭金融资产配置中房产比例达到68.8%这样一个现实，房产征税牵涉到几乎每一个家庭的切身利益。为避免造成新的不稳定因素，几乎可以肯定在征税时会设定一个起征点。而从操作层面看，以套数为依据和按家庭来设定起征点都会产生明显的后遗症，前者将会导致人们疯狂追捧一二线城市中心位置的大户型房产，后者则会导致离婚率大增，结果都会与征税初衷相背离。依此分析，按人均设定免税面积便会成为设定起征点的最可行选择，而且这一起征面积应该会超过现有人均40.8平方米的住房面积。但按人均多少平方米以上起征仍然还有技术问题要解决。比如按人均60平方米起征，有的人名下拥有多套房产，甚至多套房产还分布在不同省市，这些房产的估值有高有低，适用的税率可能也不相同，到底在起征时扣除哪一套的这60平方米呢？这就涉及到排队问题了。解决方案之一是由纳税人自行选择。在全国房产信息联网的基础上，这一方案在操作上并无障碍。但这一方案同样会导致一二线城市中心位置房产因疯抢而暴涨，而三四五线城市的投资性房产则会被抛售。此外，这一方案恐怕还会引发各地税收征管利益之争，一二线城市税务部门在税收征管过程中会有强烈反弹。所以这个方案技术上可行，但应该不是优选。学过运营管理的人都知道，在所有排队规则里，“先到先服务”是最公平的。所以，房地产税开征以后，如果设定起征点，按房产购买时间来排队扣除人均免税面积预计会成为最可能选项。

如何确定房地产税税基？

接下来的问题便是税基了。目前国家已经明确的是以征税对象的评估值为税基，所以税基的问题便转化成了由谁评估和如何评估的问题。从评估的权威性出发，征税所需的房产评估无疑会由政府部门来主持，这一点也能从其他国家的房地产税征收经验中得到验证。至于如何评估，则存在一定的可讨论空间。实践中，一项资产既可以从成本途径估值，也可以从市场途径估值，还可以从收益途径来估值。从成本途径估值的典型方法是重置成本法，即按重新建造评估资产所需要的全部成本再剩以一个成新率来确定资产价值。这里的建造成本好估算，但判断成新率却不是一件容易的事情，因为它涉及到对资产陈旧性贬值、功能性贬值和经济性贬值的全面评估。就拿房产来说，房子有多旧好判断，按建成年限折就好。但受到人们需求层次提高、偏好变化以及房产週边环境变迁的影响，其功能性和经济性贬值就很难合理估算。此外，房产建造成本的大头是土地价格，而土地使用权又有年限限制，是不是要把土地使用权成本按已使用年限做出摊销？这些技术问题不解决，按成本途径估值在技术上就不具可行性。更何况，投资本质上是一笔延迟的消费，投资资产价值评估理应和资产的未来收益挂勾，而这一方法对房产的未来收益却完全无视。因此，从评估合理性和技术可行性看，对征税房产按成本途径估值的可能性很小。再来看收益途径估值，即收益现值法。理论上，因为估值直接与未来收益挂勾，而持有资产的目的正是为了收益，所以这是最科学的资产估值方法。但这一方法要求对资产未来收益和折现率做出准确预测，并且要求满足信息充分、资产交易无摩擦等苛刻假设。这显然与流动性受限的房地产市场现实严重不符。所以，对征税房产采用这一估值方法的可能性也很小。如此看来，最有可能采纳的就只有市场途径估值法了，即按照相同区位的可比性房产在一段时间内的已成交均价乘以评估房产面积来进行房产估值。以“成交的就是合理的”为原则来评价，这一方法的争议应该最小。但即便如此，问题也同样存在：首先，在普通百姓专业知识欠缺和资产价格泡沫累积过程中，目前的房产交易价格显然并没有对70年产权所造成的价值折损做出反映，以成交均价为估值依据势必会造成房产价值高估；其次，决定房产价格的因素很多，包括位置、户型、面积、装修、朝向、采光、建筑材质等等，这个世界上并不存在两处完全相同的房子，更不存在所谓“平均”的房子，以成交均价作为估值的价值剩数并不尽合理；再次，房产成交以合理的价格发现机制为前提，而价格发现需要以充分的流动性为保障。如果房产交易受到目前这样的限购或限售约束，价格发现显然并不充分，估值结果也同样存在问题。由此推断，我们可以得到两点前瞻性的结论：一是未来房地产税的税基预计会按一段时期週边房产的成交均价剩以房产面积来确定，并且会设定一个合理的估值频率；二是为化解按成交均价估值定税的弊端，实际征收可能会在税基基础上打一个折扣，比如按估值的50-70%征收。同时，70年产权期和限购限售政策预计也会逐步取消。

如何计算房地产税税率？

最后我们来讨论一下税率。从征税所要实现的公共财政目标、税负的公平合理以及征税的成本收益度量来看，按照财政部部长关于“充分授权”的表述，预计对不同地区、不同类型的房产适用不同税率是大概率事件，具体多少会由各省市在产地产税法的统一规范下自主决定。正常情况下，高价值的独栋房产、高端房产适用税率会高，普通居民住宅的适用税率会相对低一些。但这还不是关键。在税率问题上，纳税人可能最关心的是对于多套房产拥有者，究竟会不会适用超额累进税率并且如何累进计算。显然，超额累进税率将会使多套房产或超大户型房产持有人的税负大大增加，从而迫使其进行抛售。但这显然会导致房价暴跌，哪怕是继续限售也难以阻挡，从而会刺破现有房地产泡沫，进而影响到金融体系以及整个宏观经济的稳定。从这一点来看，在全国范围内对房产持有人实行超额累进征税的可能性很小。但这并不排除在个别需要严厉打压房价的局部地区实行。那接下来就涉及到超额累进的依据这一技术问题了。如果在一定区域内按持有套数来累进征税，这一区域中心位置的房产泡沫就会进一步被吹大，而边缘地带的房产则会被大量抛售。显然，与免税面积的设定一样，按套数来累进征税的后遗症比较明显。相比之下，按人均面积来累进征税的可操作性更强。但即使这样，因为估值是按套来计算的，所以仍然还需要解决一个排队问题。按照前面的分析，以持有人购买房产的时间先后顺序来排队，应为最公平且最有可能的选项。

那么对于房产持有人来说，该如何未雨绸缪，提前做好应对呢？本文的建议是：如果是一套房持有者或非国有土地性质房地产持有人，房地产税出台对自身资产配置的影响很小，无需采取什么行动；如果是多套商品房持有人，则有必要卖出那些不易通过提高租金来转嫁税负的房产。如果要继续在家庭资产配置中保留多套房产，建议在一线和二线城市间做出分散配置，尽可能不要集中在一个城市里。如果集中在一个城市持有多套房产，则有必要通过交易对所持房产的购买时间做出重新排序，将中心城区的房间购买时间尽量往前排。当然，在不会产生财产纠纷的前提下，将一人所持房产通过捐赠等方式分散到名下没有房产的父母或兄弟姐妹名下，也不失为一个降低房产税负的可靠选项。

 
作者李建良 系北京信息科技大学经济管理学院

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