协议执行难的问题，使欧盟原指望欧土协议能有效解决难民入欧合法性、可控性的预期蒙上阴影。具有讽刺意义的是，遣返协议达成后的偷渡人数不减反升。一些成员国担心，随着气候转暖，涌入欧盟边境的非法移民数量还会大幅攀升，蛇头组织也已跃跃欲试。还有大量难民开始改道阿尔巴尼亚，经亚得里亚海进入意大利南部。

面对来势汹涌的难民潮，作为区域一体化典范的欧盟有无统一应对与作为？有人称难民危机正在撕裂欧盟的团结和统一价值观，损害欧洲一体化的理想。德国总理默克尔就曾表示，“如果不能解决难民问题，欧盟的普世人权价值观将被摧毁，这将不再是我们梦想中的欧洲。”

移民政策合作属于司法内务合作范畴，欧盟并没有专属权，无法对成员国构成硬约束。难民危机加剧以来，欧盟先后举行了多次会议进行协商。然而，欧洲各国在难民政策上大相径庭、难获一致。德国及一些北欧国家的政府首脑们坚持较为开放的难民政策，希望难民融入社会后能够缓解本国劳动力短缺等问题。德国是欧盟四强（德、法、英、意）中经济状况最好的，也想通过接受难民表现出德国对战后世界的负责任态度，所以无论从意愿和能力方面都显得更有担当。德国总理默克尔因其开放的难民政策及其在欧盟倡导各国共担责任的做法，而被难民亲切地称为“妈妈”。

但德国的政策同时成为其他同伴诟病的对象，被国内右翼人士批评和抗议。目前默克尔奉行的开放政策已经有所调整，开始控制进入欧盟的难民数量，让那些最需要帮助的难民进入欧盟，而将滥竽充数者遣返。

而同为欧洲一体化发动机的法国却与德国渐行渐远。法国最初对难民采取了较为宽松的态度，主张对难民实施接待和融入政策，是早先八个主张对移民敞开大门的国家之一，还一度对英国冷漠的难民政策冷嘲热讽。但是去年遭遇连环恐怖袭击后，法国国内出现强大的反移民声浪，法国政治家和民众的态度急转直下，不少人把难民、移民等问题与恐怖主义挂钩，奥朗德政府担忧，接纳难民可能会引发极右势力和民粹主义势力的抬头。因此，法国在同意接受3万难民后旋即表示无法再接受更多难民，并认为德国的难民政策“不可持续”，有必要加强边境管控。

另一大国英国则是从一开始就对欧盟难民政策不感兴趣。虽然英国遭到了舆论指责，如123名在英国工作的著名经济学家曾联名写信给英国首相卡梅伦，说英国在应对移民危机上，采取的措施在“道义上不能被接受”，英国作为第五大经济体并没有尽全力，政府应该采取更有力措施接纳更多配额。但英国国内民众的反应却没有这么激烈，随着脱欧公投的逼近和反恐形势的紧张，大多数人的注意力聚集在这方面。卡梅伦政府深知，如果英国高调认领难民，6月公投中的脱欧倾向可能增强，他通过公投促成欧盟改革的愿望可能无法实现。这是英国在难民危机中当缩头乌龟的重要原因。

一批前东欧的成员国激烈反对欧盟的移民摊派政策。捷克、波兰、匈牙利等中东欧国家失业率高，担心难民影响本国民众就业，在宗教、社会融入上对难民也有看法，所以很难配合协调摊派难民，更不愿意承担由英法挑起利比亚战争造成的后果。波兰外长斯赫蒂纳曾指出，维谢格拉德国家（波兰、捷克、斯洛伐克和匈牙利）反对移民配额建议，声称“实施强制性配额不符合欧盟原则。”匈牙利外交部长西亚尔托称，欧委会关于摊派难民的决定违反欧盟规则，匈牙利已将此案诉诸欧洲法院。为阻止难民，匈牙利还在与塞尔维亚和克罗地亚的边境线上分别建起了围墙。今年3月9日起，有大量难民过境的“通道国家”斯洛文尼亚、克罗地亚、塞尔维亚、马其顿纷纷关闭边境，阻止非法难民入境，因此难民取道“巴尔干之路”北上已经“此路不通”。

希腊、意大利等“前线国家”更是叫苦连天，希腊称自己的国家已经变成了一个庞大的“露天难民营”。2015年，约有70万名难民涌入希腊，经由希腊前往其他欧洲国家，通过地中海经由意大利进入欧盟的难民数量也在激增，这对希腊、意大利造成巨大压力。由于经济不景气又饱受难民困扰，他们多次表示已经无力应对难民登记。一些欧盟国家反过来又对希腊应对难民不力表示不满，认为希腊没有做好难民登记和边境管控，导致大量难民涌入其他国家，甚至有的国家扬言要将希腊踢出欧元区。希腊对这些站着说话不腰疼的言论表示委屈和气愤，称希腊为管控边境“已经采取了所有可以采取的措施”，到头来却成了欧盟的“替罪羊”。希腊辩称，它与土耳其的边境海岸线长达200多公里，还有不计其数的海岛，不可能处处设防。希腊在过去5年里经受了常人难以想象的财政紧缩政策，没有足够的警察和海岸自卫队。希腊承认确实没有如期实现设立难民登记中心的承诺，但也反唇相讥说其他国家也没有履行重新安置难民的相关承诺，还批评其他欧盟国家“口惠而实不至”，没有向希腊提供应有的帮助来应对难民危机，只想推卸责任。

因此，欧盟成员国在巨大的移民压力面前，正在陷入相互推诿指责的争吵，欧盟面临撕裂的危险，积极寻求集体解决方案流于空谈。这也是欧盟委员会4月６日决定着手修订以《都柏林协定》为核心内容的难民庇护政策的原因。为应对不断升温的难民危机，减轻希腊、意大利等“入口国家”的难民潮压力，欧盟委员会建议，改革的选项一是废除原先难民在赴欧“首站”申请避难的规定，改由欧盟统筹安排，把难民按比例分配到欧盟成员国；选项二是保留原有“首站”申请避难规定，但增设“公平校正机制”，一旦难民人数超出警戒值，便由欧盟出手把部分难民分配到其他成员国。由于欧盟委员会只拥有提案权，没有表决权，它提出的建议需要得到欧盟理事会和欧洲议会批准方可生效并付诸落实。这将预示着此后欧盟难民政策的走向。讨论结果我们将拭目以待。

作者系旅英学者，前英国孔子学院院长，厦门大学公共事务学院教授  李丹

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